Buenas intenciones, malos incentivos y resultados limitados.

La cooperación internacional suele presentarse como una herramienta virtuosa para cerrar brechas económicas y sociales, fortalecer capacidades estatales y acelerar el desarrollo. Sin embargo, en el caso peruano, muchas intervenciones financiadas o acompañadas por organismos internacionales, agencias de cooperación y ONGs no logran consolidarse como políticas públicas sostenibles (APCI, 2026). El problema no radica únicamente en la calidad técnica de los proyectos, sino en la estructura de incentivos que enfrentan los actores involucrados. El análisis del contexto peruano indica que la cooperación internacional fracasa cuando se inserta en un sistema político-administrativo donde funcionarios, autoridades, consultores, gobiernos subnacionales, donantes y grupos de interés actúan racionalmente buscando maximizar beneficios particulares, reputacionales, presupuestales o políticos, antes que resultados sociales duraderos.

El análisis parte de una premisa incómoda pero útil: los actores públicos no son necesariamente agentes altruistas orientados al bien común, sino individuos y organizaciones con incentivos, restricciones e intereses propios. Buchanan & Tullock (1962) sostienen que las decisiones colectivas deben analizarse considerando los costos de negociación, las reglas institucionales y los beneficios esperados por quienes participan en ellas. Aplicado al Perú, esto permite entender por qué la cooperación internacional puede terminar produciendo diagnósticos, talleres, consultorías y pilotos bien diseñados, pero con escasa capacidad de transformar la gestión pública real.

En primer lugar, existe un problema de alineamiento entre la agenda del cooperante y la agenda del Estado peruano. La cooperación internacional responde también a intereses geopolíticos y geoeconómicos. Los países donantes no cooperan únicamente por solidaridad; también buscan influencia diplomática, acceso a información estratégica, legitimidad internacional, posicionamiento comercial o promoción de determinados modelos institucionales. En esa lógica, temas como gobernanza, cambio climático, género, digitalización, lucha anticorrupción o desarrollo territorial pueden ser prioritarios no solo por su relevancia social, sino porque forman parte de la arquitectura global de poder. La propia cooperación técnica en el Perú se articula oficialmente en torno a la reducción de brechas, exclusión y desigualdad, pero también se encuentra vinculada a la política exterior y a compromisos de modernización estatal, como el proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2023).

El problema aparece cuando estas prioridades externas no logran traducirse en capacidades internas. En el Perú, muchas intervenciones se diseñan con lenguaje global, pero se ejecutan sobre administraciones fragmentadas, con alta rotación de funcionarios, débil coordinación intergubernamental y limitada continuidad política. La OCDE ha señalado que uno de los desafíos centrales del país es mejorar la coordinación del centro de gobierno, la planificación basada en evidencia y la articulación entre niveles de gobierno (OCDE, 2016). Es decir, la cooperación llega con metodologías, estándares y marcos lógicos, pero aterriza en un Estado que muchas veces no tiene condiciones institucionales para absorberlos, escalarlos ni sostenerlos.

En segundo lugar, la cooperación internacional puede generar incentivos perversos dentro de la burocracia. En teoría, una intervención busca fortalecer al Estado; en la práctica, puede crear islas de eficiencia financiadas externamente. Se contratan consultores, se elaboran documentos técnicos, se implementan pilotos y se capacita personal. Pero cuando termina el financiamiento, el proyecto se debilita porque no fue incorporado al presupuesto ordinario, a los sistemas administrativos ni a las rutinas institucionales. Desde la Teoría de la Elección Pública, esto se explica porque algunos funcionarios tienen incentivos para mostrar cumplimiento formal durante la ejecución del proyecto, sin asumir los costos políticos y administrativos de una reforma estructural (Mueller, 2012).

Además, la cooperación suele premiar productos visibles y medibles en el corto plazo: número de talleres, beneficiarios capacitados, guías elaboradas, plataformas creadas o informes entregados. Estos indicadores permiten rendir cuentas ante el cooperante, pero no necesariamente expresan cambios sustantivos. Una municipalidad puede recibir asistencia técnica, asistir a capacitaciones y aprobar documentos de gestión, sin mejorar realmente la calidad del gasto ni la prestación de servicios. El Banco Mundial ha reconocido que el Perú necesita fortalecer su capacidad institucional, reducir las disparidades regionales y mejorar la productividad para sostener su desarrollo (Banco Mundial, 2023). Esto sugiere que el cuello de botella no es solo la disponibilidad de cooperación, sino la capacidad estatal para convertirla en resultados.

En tercer lugar, la cooperación internacional se enfrenta a la captura política y burocrática. Tullock y la literatura sobre rent seeking explican que los grupos organizados pueden invertir recursos para obtener beneficios del Estado sin crear valor social equivalente (Tullock, 1967). En el Perú, ciertos proyectos de cooperación pueden ser utilizados por las autoridades subnacionales para ganar visibilidad, por las ONG para sostener financiamiento, por los consultores para reproducir mercados de asistencia técnica o por las entidades públicas para legitimar agendas previamente definidas. El resultado es una especie de industria del proyecto, donde cada actor obtiene algún beneficio, aunque el impacto final sobre la población sea limitado.

Desde una perspectiva geoeconómica, esto es especialmente relevante porque la cooperación no opera en el vacío. Interviene en territorios donde existen conflictos distributivos, disputas por recursos naturales, economías ilegales, brechas de infraestructura, desigualdades étnico-territoriales y baja confianza institucional. Un proyecto de desarrollo productivo, ambiental o social puede fracasar no porque su diseño técnico sea incorrecto, sino porque altera equilibrios locales de poder. Allí donde existen élites regionales, redes clientelares o burocracias acostumbradas a operar con discrecionalidad, la cooperación puede ser aceptada discursivamente, pero bloqueada en la práctica.

En cuarto lugar, la descentralización peruana complejiza la eficacia de la cooperación. Muchos proyectos requieren coordinación entre gobierno nacional, gobiernos regionales, municipalidades, sociedad civil y sector privado. Sin embargo, la gobernanza multinivel en el Perú sigue siendo débil. La OCDE ha resaltado que una política regional efectiva requiere coordinación de políticas, participación de actores clave y adaptación a las condiciones territoriales (OCDE, 2026). Cuando esta coordinación no existe, la cooperación termina fragmentándose: un donante financia una estrategia, otro promueve una plataforma, una ONG ejecuta un piloto y el gobierno subnacional cambia de prioridades con cada gestión.

A esto se suma un problema de rendición de cuentas. Los cooperantes rinden cuentas a sus sedes, parlamentos o contribuyentes; las autoridades peruanas rinden cuentas a electores, superiores jerárquicos o redes políticas; los beneficiarios, en cambio, suelen tener poca capacidad para sancionar la ineficacia de las intervenciones. La asimetría es clara: quienes diseñan y ejecutan los proyectos pueden declarar éxito mediante informes, pero las comunidades afectadas rara vez participan en la evaluación real del impacto. Por eso, una intervención puede ser exitosa administrativamente y fallida socialmente.

No obstante, sería simplista afirmar que toda cooperación internacional fracasa. Existen experiencias valiosas en fortalecimiento institucional, gestión pública, transparencia, medio ambiente, inclusión social y desarrollo territorial. El problema es que muchas de ellas no se sostienen porque no modifican los incentivos de fondo. Una cooperación efectiva no debería limitarse a transferir recursos o conocimiento técnico; debería ayudar a cambiar reglas, capacidades y mecanismos de responsabilidad. Sin reforma institucional, la cooperación corre el riesgo de ser absorbida por el mismo sistema que busca transformar.

En consecuencia, la cooperación internacional no genera intervenciones exitosas en el Perú cuando se concentra en proyectos y no en incentivos; cuando privilegia productos antes que capacidades; cuando opera con agendas externas poco territorializadas; y cuando subestima la lógica política de la administración pública peruana. Desde la Teoría de la Elección Pública, el fracaso no es accidental: es el resultado previsible de reglas institucionales que permiten que actores racionales capturen beneficios particulares mientras los costos de la ineficacia se dispersan entre la ciudadanía (Buchanan & Tullock, 1962). La cooperación internacional puede ser útil, pero solo si deja de actuar como sustituto temporal del Estado y se convierte en un mecanismo para fortalecer su autonomía, coordinación, transparencia y capacidad de ejecución.

Referencias:

Agencia Peruana de Cooperación Internacional. (2026). APCI. Gobierno del Perú.

Banco Mundial. (2023). Peru: Country Partnership Framework for the period FY2023-FY2028 (No. 172742-PE). World Bank Group.

Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1962). The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy. University of Michigan Press.

Mueller, D. C. (2012). Gordon Tullock and public choice. Public Choice, 152(1–2), 47–60.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2016). Estudios de la OCDE sobre gobernanza pública: Perú. OECD Publishing.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2023). Estudios económicos de la OCDE: Perú 2023. OECD Publishing.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2026). Políticas de desarrollo regional en Perú. OECD Publishing.

Tullock, G. (1967). The welfare costs of tariffs, monopolies, and theft. Western Economic Journal, 5(3), 224–232.

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